Premessa una sintetica ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, lo scritto introduce alla lettura dei singoli contributi, segnalando alcuni dei problemi più evidenti sollevati dalle sentenze nn. 17 e 18 del 2021 dell’Adunanza plenaria sulla vexata quaestio delle proroghe delle c.d. “concessioni balneari”, con particolare riferimento alla difficoltà di conciliare l’affermazione che le proroghe amministrative rilasciate in forza di leggi generali devono considerarsi tamquam non essent con il “rinvio” degli effetti di tale affermazione al 31 dicembre 2023 e al rischio (purtroppo non così improbabile) che, neppure a tale data, il legislatore avrà indicato i criteri e le modalità per l’affidamento delle concessioni nel rispetto delle garanzie di pubblicità, imparzialità e trasparenza richieste dal diritto UE.

Foreword to the special issue on the “beach concessions” in the light of Council of State’s Plenary Meeting rulings NN 17 and 18 of 2021

Starting from a brief reconstruction of the current legal framework, the essay introduces the single contributions of the issue, pointing out some of the most evident problems raised by judgments nos. 17 and 18 of 2021 on the vexata quaestio of the extensions of the so-called “beach concessions”, having specific regard to the difficulty of reconciling the assumption that administrative prolongations issued under general laws must be regarded as tamquam not essent with the ‘postponement’ of the effects of that statement to December the 31st 2023 and the risk (unfortunately not so improbable) that, even at that date, the law makers will indicate the criteria and procedures for the granting of concessions according to publicity, impartiality, and transparency principles required by EU law.

Fabio Ferraro

Diritto dell’Unione europea e concessioni demaniali: più luci o più ombre nelle sentenze gemelle dell’Adunanza Plenaria?

Il presente contributo si propone di formulare alcune osservazioni critiche sulle principali questioni di diritto dell’Unione affrontate dalle sentenze gemelle dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato. Tali sentenze si conformano per molteplici profili al diritto dell’Unione e richiamano in modo puntuale la giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, mentre per altri profili individuano delle soluzioni opinabili. Si condivide l’esigenza generale di assegnare le concessioni per mezzo di procedure ad evidenza pubblica, che l’Adunanza plenaria ha pienamente recepito. Nelle sentenze si ravvisa però qualche elemento di criticità, tanto sul piano pratico-applicativo quanto su quello teorico, in relazione al requisito dell’interesse transfrontaliero certo, al principio dell’effetto diretto verticale inverso e, soprattutto, al mantenimento dell’efficacia delle proroghe delle concessioni fino al 31 dicembre 2023. Si ritiene comunque che le sentenze siano destinate ad alimentare il dibattito anche nei prossimi anni, in quanto lasciano irrisolte alcune questioni.

European Union law and state-owned concessions: more lights or more shadows in the twin rulings of the Plenary Assembly?

This piece aims to provide some critical observations regarding the main issues of Union law addressed by the twin rulings of the Council of State in Plenary Meeting. These rulings, while they conform for many aspects to EU law and pertinently recall the consolidated case-law of the Court of Justice, with regard to certain other issues put forward questionable solutions. We share the general need to assign concessions by means of public procedures, which the Plenary Meeting has fully acknowledged. However, there are some critical aspects in the rulings, both from practical-applicative and theoretical standpoints, in their references to the requirement of a certain cross-border interest, to the principle of the reverse vertical direct effect and, above all, to the maintenance of the effectiveness of the extensions of concessions until 31 December 2023. In any event, it is probable that these rulings will fuel debate in the years to come, as they leave several issues unresolved.

Giuseppe Morbidelli

Stesse spiagge, stessi concessionari?

Le sentenze 17 e 18 del novembre 2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato hanno definitivamente stabilito, in virtù delle norme dei Trattati europei e della direttiva servizi del 2006 (c.d. Bolkestein), che le concessioni per uso turistico-ricreativo (o balneari) devono essere assegnate a seguito di procedure competitive, sicché le leggi dello Stato italiano che le hanno prorogate fino al 2033 sono da ritenersi non coerenti con tali norme e pertanto devono essere disapplicate sia dai giudici sia dalle stesse amministrazioni. Tuttavia, sia perché è oltremodo complesso dar corpo ad una legislazione che disciplini le procedure competitive per di più a fronte di una situazione frastagliatissima, sia soprattutto perché tali procedure richiederanno non poco tempo, il Consiglio di Stato, facendo uso del potere (invero discusso) di modulazione temporale degli effetti delle proprie sentenze, ha stabilito che le concessioni in essere rimangono comunque valide fino al 31 dicembre 2023. Il saggio intende mettere in luce che in ogni caso la situazione dei concessionari uscenti non è senza tutela. Questo perché: a) talune categorie (invero limitate) di concessioni sono o possono essere escluse dal campo di applicazione della direttiva servizi; b) deve essere corrisposto un serio indennizzo da parte dei concessionari subentranti, indennizzo che deve riguardare anche l’avviamento; c) i criteri che il legislatore ha l’obbligo di introdurre per disciplinare la materia devono far leva anche sulla esperienza maturata nel settore e in particolare nel territorio di riferimento, e dunque per forza di cose dare rilievo preminente ai concessionari uscenti e dovranno altresì contenere prescrizioni a tutela delle piccole e medie imprese come sono nella stragrande maggioranza dei casi sempre i concessionari uscenti. Questo dal punto di vista normativo. In via di fatto è poi da ritenere del tutto improbabile che le operazioni per l’aggiudicazione delle nuove concessioni, le quali a sua volta dovranno essere precedute dalla legislazione di riordino, possano essere completate entro il termine previsto dal Consiglio di Stato: si consideri che dovranno essere svolte oltre 11.000 procedure di gara per di più con riferimento a situazioni variegatissime e che dovrà essere determinata previamente anche la misura di indennizzo in quanto dato essenziale della procedura competitiva.

Same beaches, same concession-holders?

The rulings NN 17 and 18 of November 2021 of the Plenary Meeting of the Council of State definitively established, under the provisions of the European Treaties and the 2006 Services Directive (so-called Bolkestein), that concessions for recreational touristic (or bathing) use must be assigned following competitive procedures, so that the laws of the Italian State that extended them until 2033 are inconsistent with these rules and therefore must be disapplied by both judges and administrations themselves. However, because it is extremely complex to implement legislation that regulates competitive procedures, especially in the face of a very jagged situation, and above all, because these procedures will require considerable time, the Council of State, making use of power (indeed discussed) of temporal modulation of the effects of its rulings, established that the existing concessions remain valid until 31 December 2023. The essay intends to highlight that, in any case, the situation of outgoing concessionaires is not without protection. This because: a) certain (indeed limited) categories of concessions are or may be excluded from the scope of the Services Directive; b) serious compensation must be paid by the successor concessionaires, which must also include goodwill; c) the criteria that the legislator is obliged to introduce to regulate the matter must also leverage the experience gained in the sector and in the reference area, and therefore necessarily give prominent importance to outgoing concessionaires and must also contain prescriptions for the protection of small and medium-sized enterprises, such as the outgoing concessionaires in the vast majority of cases. This from a regulatory point of view. As a matter of fact, it is unlikely that the operations for the award of the new concessions, which must be preceded by the reordering law, could be completed within the deadline set by the Council of State: more than 11,000 tender procedures will have to be carried out with reference to highly varied situations and compensation must also be determined in advance as an essential data of the competitive procedure.

Marcella Gola

Il Consiglio di Stato, l’Europa e le ‘concessioni balneari’: si chiude una – annosa – vicenda o resta ancora aperta?

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le pronunce nn. 17 e 18 del 2021 affronta la controversia relativa all’applicazione della ‘direttiva Bolkestein’ alle concessioni demaniali con finalità turistico-ricreativa. La questione vede da tempo in atto una disputa tra gli operatori del settore e lo Stato italiano, sanzionato in ambito eurocomunitario per il ritardo nell’attuazione. Nella fattispecie l’obiettivo europeo dell’apertura dei mercati deve tuttavia considerare le peculiarità del turismo nazionale, da valorizzare come sistema, risorsa centrale per il nostro Paese non solo per estensione delle coste ma per lo stretto collegamento con i luoghi e la cultura locale. Anche la natura prevalentemente familiare delle imprese interessate ha un rilievo significativo; si tratta in entrambi i casi di elementi caratterizzanti che pesano sulla continuità delle gestioni, fattori di cui l’Amministrazione deve potere tenere conto nello svolgimento delle gare per la scelta dei concessionari, per garantire l’efficienza delle gestioni nell’interesse del mercato e in quello pubblico del concedente, dialogando anche con le Istituzioni europee per trovare un più adeguato bilanciamento.

The Council of State, Europe and the ‘beach concessions’: is it closed a – long-standing – story or is it still open?

The Plenary Meeting of the Council of State, with the pronouncements nos. 17 and 18 of 2021, addresses the dispute concerning the application of the ‘Bolkestein Directive’ to maritime state property concessions for tourist-recreational use. The issue has long seen a dispute between the sector operators and the Italian State, sanctioned within the Euro-Community for the delay in implementation.
However, in this case, the European objective of opening the markets must consider the peculiarities of national tourism, to be enhanced as a system, a central resource for our country not only for the extension of the coasts but for the close connection with the local places and culture. The predominant nature of family businesses concerned is also significantly important; in both cases these are characterizing elements that weigh on the continuity of management, factors that the Administration must be able to consider in the conduct of tenders for the choice of concessionaires, to ensure the efficiency of management in the interest of the market and in the public interest of the grantor, also dialoguing with the European institutions to find a more adequate balance.

Ruggiero Dipace

L’incerta natura giuridica delle concessioni demaniali marittime: verso l’erosione della categoria

La vicenda delle concessioni demaniali per finalità turistico ricreative è emblematica del percorso evolutivo della categoria delle concessioni. L’affermazione del principio della gara pubblica porta ad alcune riflessioni sull’inquadramento giuridico delle concessioni. Queste fattispecie non possono rientrare fra i contratti, anche se a essi si avvicinano. Per cui appare preferibile, per mantenerne la natura pubblicistica l’inquadramento nell’ambito degli accordi amministrativi. Ciò non toglie che il diritto europeo stia portando a una graduale erosione della classica categoria delle concessioni in favore di una loro progressiva “contrattualizzazione”.

The uncertain legal nature of State-owned maritime concessions: towards the erosion of the category

The story of state-owned concessions is emblematic of the evolutionary path of the category of concessions. The affirmation of the principle of public tender leads to some reflections on the legal framework of concessions. These cases cannot be included among the contracts, even if they come close to them. Therefore it seems preferable, in order to maintain the administrative nature, the classification within the public agreements. The fact remains that European law is leading to a gradual erosion of the classic category of concessions in favor of their progressive “contractualisation”.

Marco Calabrò

Concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo e acquisizione al patrimonio dello Stato delle opere non amovibili: una riforma necessaria

Il contributo esamina la disciplina di cui all’art. 49 del Codice della navigazione, ai sensi del quale, al momento della cessazione del rapporto concessorio, le opere non amovibili realizzate su area demaniale sono automaticamente devolute a titolo gratuito allo Stato, a meno che quest’ultimo non decida di ordinarne la demolizione allo stesso concessionario. In particolare, l’Autore – dopo aver evidenziato alcuni profili di criticità che connotano la disciplina in esame – si prefigge di indagare se essa possa essere ritenuta oggi compatibile con un contesto regolativo ormai profondamente mutato, connotato da concessioni di breve durata e il cui affidamento è sempre assoggettato a procedure selettive concorrenziali.

Maritime State property concessions for tourist-recreational use and acquisition of non-removable constructions to the State heritage: a necessary reform

This paper examines the art. 49 of the Italian Navigation Code, under which – at the time of the concession relationship expires – the non-removable constructions built on the maritime State property are automatically and free of charge acquired by the State, unless the latter decides to order their demolition. In particular, the Author – after having highlighted some critical issues that characterize this discipline – aims to investigate whether it can be still considered compatible with a profoundly changed regulatory framework, characterized by short-term concessions and the obligation to award them by tender.

Elisabetta Lamarque

Le due sentenze dell’Adunanza plenaria… le gemelle di Shining?

Il contributo si sofferma criticamente sulla circostanza che le due sentenze gemelle dell’Adunanza plenaria sulle concessioni balneari n. 17 e n. 18 del 2021 prendano indebitamente in prestito dalla Corte costituzionale alcuni suoi strumenti, e in particolare i controlimiti e la limitazione degli effetti temporali delle proprie decisioni. Nelle conclusioni il contributo ricorda come il parallelismo tra i due organi – la Corte costituzionale e il giudice amministrativo – sia un elemento da sempre presente, anche se spesso latente, nel nostro ordinamento.

The Twin Decisions of the Plenary Session of the Italian Council of State… The Twins from The Shining?

The essay critically observes that the twin decisions of the Plenary Session of the Italian Council of State No. 17 and No. 18 of 2021 on concessions of State-owned maritime, lakeside and waterway property used for touristic and recreational purposes unduly borrow from the Constitutional Court some of its tools and remedies, such as the “counter-limits” and the limitation of temporal effects of its judgments. In its conclusions, the essay points out that the parallelism between the administrative judge and the Constitutional Court has been always present, even if dormant, in the Italian legal system.

Renato Rolli e Dario Sammarro

L’ obbligo di “disapplicazione” alla luce delle sentenze n. 17 e n. 18 del 2021 del Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria)

Il presente contributo ha ad oggetto l’analisi della recente Plenaria con particolare riferimento alla disapplicazione della norma interna in contrasto con quella sovranazionale. Ci si sofferma, seppur in linea generale, sui poteri di disapplicazione. Si parte dall’assunto secondo il quale essi sono riconosciuti nel diritto interno al Giudice. Si vuole sottolineare come la Pubblica Amministrazione sia ancora oggi soggetto giuridico al quale il Legislatore non riconosce un vero e proprio potere di disapplicazione; evento, questo, che continua a destare perplessità nonostante le numerose posizioni della Giurisprudenza che, in materia, hanno tentato di tracciare un percorso interpretativo univoco. Si analizzano le disposizioni normative più rilevanti e si richiamano autorevoli posizioni della Dottrina. Il contributo ha lo scopo di stimolare riflessioni ed osservazioni critiche, anche in ottica futura ed in merito alla concreta applicazione delle indicazioni che la Plenaria rivolge a Parlamento, Governo ed operatori economici.

The obligation of “disapplication” in light of the sentences n. 17 and n. 18, 2021, of the Council of State (Plenary Session).

The present paper has as its object the analysis of the recent Plenum, with a particular reference to the disapplication of the internal laws when in contrast with the supranational ones. We focus, even if in general terms, on the powers of disapplication. Starting from the assumption that they are conferred to the Judge by the national law, we want to underline how the Public Administration is still a legal entity to whom the Legislator does not recognize a real power of disapplication. Event, this latter, that keeps raising perplexities notwithstanding numerous positions of the existing Jurisprudence that tried to trace a univocal interpretative path on the subject. We analyze the most relevant normative dispositions and refer to renowned positions of the Doctrine. This work wants to encourage reflections and critical observations, even in a future perspective and with regard to the concrete application of the indications that the Plenum addresses to the Parliament, to the Government and to the economic operators.

Enrico Zampetti

La proroga delle concessioni demaniali con finalità turistico-ricreativa tra libertà d’iniziativa economica e concorrenza. Osservazioni a margine delle recenti decisioni dell’Adunanza Plenaria

Nell’esaminare le recenti decisioni dell’Adunanza Plenaria sulle proroghe delle concessioni demaniali marittime, il contributo sottolinea che ciò che il diritto europeo vieta sono le proroghe automatiche e generalizzate, ma non necessariamente le proroghe rapportate alle circostanze concrete, le quali mirino a tutelare le legittime aspettative dei concessionari uscenti, soprattutto nei casi in cui si renda necessario garantire il riequilibrio economico della concessione. Lo stesso sembra valere per il diritto interno, laddove l’ammissibilità di proroghe parametrate sulla specificità dei singoli casi potrebbe trovare giustificazione nel rapporto tra libertà d’iniziativa economica e concorrenza, così come precisato dalla più recente giurisprudenza costituzionale. L’Adunanza Plenaria non affronta specificamente la questione da questa angolazione e la prospettata disapplicazione non pare garantire un’adeguata soluzione al problema dei concessionari uscenti.

The extension of marine state property concessions between freedom of economic initiative and competition. Observations on the recent decisions of the Plenary Session

In examining the recent decisions of the Plenary Session on the extensions of marine state property concessions, the contribution underlines that what European law prohibits are automatic and generalized extensions, but not necessarily extensions related to concrete circumstances, which aim to protect legitimate expectations of outgoing concessionaires, especially in cases where it is necessary to ensure the economic rebalancing of the concession. The same seems to apply to domestic law, where the admissibility of extensions based on the specificity of individual cases could be justified in the relationship between freedom of economic initiative and competition, as specified by the most recent constitutional jurisprudence. The Plenary Session does not specifically address the issue from this angle and the proposed non-application does not guarantee an adequate solution to the problem of outgoing concessionaries.

Giovanna Iacovone

Concessioni demaniali marittime tra concorrenza e valorizzazione

Il tema delle concessioni demaniali marittime in generale e quello delle concessioni balneari in particolare esprimono in modo paradigmatico il complesso rapporto, talvolta tracimante in conflitto, tra esigenze proprie della cura dell’interesse pubblico e quelle sottese agli interessi economici nel quadro dello spazio europeo e globale del mercato. In tale rapporto che il legislatore nazionale è chiamato a governare bilanciando, attraverso il principio dell’utilità sociale, regole e libertà di iniziativa economica, si inserisce la “filosofia” eurounitaria che, nel favorire il mercato in quanto condizione per lo sviluppo dell’economia, pone regole concorrenziali volte a superare gli steccati innalzati dagli interessi economici consolidati. In tale contesto si inseriscono le due pronunce gemelle assunte dal Consiglio di Stato in Adunanza plenaria che, tuttavia, rischiano di incrementare incertezza. In tale prospettiva, nonché alla luce dei principi costituzionali, il contributo intende fornire alcuni parametri per un nuovo inquadramento assiologico delle concessioni balneari che tenga conto delle caratteristiche dei beni oggetto del rapporto concessorio.

Maritime State property concessions between competition and promotion

The issue of maritime concession in the general sense, and that of beach concessions specifically, is a paradigmatic expression of the complex relationship, at many times conflicting, between the requirements of public interest and those of economic interests within the European and global market space. In this relationship, which the national legislator is called to manage by balancing, through the principle of social utility, rules and freedom of economic initiative, is part of the European Union ‘philosophy’ which, in favouring the market as a condition for the development of the economy, lays down competition rules aimed at overcoming the fences raised by consolidated economic interests. This is the context in which the twin pronouncements made by the Council of State in plenary session are to be found, which, however, risk increasing uncertainty. In this perspective, as well as in the light of constitutional principles, the contribution intends to provide some parameters for a new axiological framework of bathing concessions that takes into account the characteristics of the goods that are the object of the concessionary relationship.

Marco Ragusa

Demanio marittimo e concessione: quali novità dalle pronunce del novembre 2021?

L’articolo illustra il ruolo giocato dall’istituto concessorio all’interno della nozione giuridica di demanio marittimo. A dispetto dei principi di inalienabilità (art. 823, c. I, Cod. civ.) e di “compatibilità” tra uso concesso e pubblico uso (art. 36 Cod. nav.), le facoltà di godimento e disposizione delle pubbliche amministrazioni si sono caratterizzate, fino a tempi molto recenti, per l’assenza di limiti effettivi e di una vincolante predeterminazione dei fini. Questo assetto non è mutato allorché il legislatore ha accolto le proposte della dottrina tendenti all’introduzione di strumenti di pianificazione portuale e costiera: la generale ineffettività di tali previsioni normative, infatti, attesta a tutt’oggi l’indeterminatezza del rapporto tra le nozioni di concessione e di demanio marittimo. Le recenti pronunce del giudice amministrativo riguardano solo indirettamente il tema, ma contengono argomenti utili alla definizione dei suoi aspetti problematici.

Maritime domain and concession: what news from the November 2021 rulings?

The article describes the role played by the notion of concession in the legal framing of maritime State property. In spite of the principles of non-marketability (art. 823, c. I, Cod. civ.) and “compatibility” between private and public use (art. 36 Cod. nav.), the public authorities’ rights of disposal, until very recent times, were characterized by the absence of actual limits and binding predeterminations of purposes. This order has not changed when the legislator has accepted the proposals of the scholars, aimed to the introduction of seaports and ‘coastal’ public property planning instruments: in fact, the general ineffectiveness of such regulatory provisions still today testifies the indeterminacy of the relationship between the notions of concession and maritime domain. The latest rulings of the administrative judge only indirectly concern this topic, although they contain useful statements to the definition of its problematic aspects.

Piergiuseppe Otranto

Proroga ex lege delle concessioni balneari e autotutela

Gli atti idonei a determinare gli effetti conseguenti alla proroga ex lege delle concessioni balneari devono qualificarsi come provvedimenti amministrativi e non già come atti meramente “dichiarativi” della volontà espressa dalla legge. Tali provvedimenti – in quanto adottati sulla base di una norma nazionale contraria al diritto Ue – sono affetti da anticomunitarietà indiretta e sono, pertanto, annullabili secondo le regole dell’ordinamento nazionale. L’Amministrazione è titolare del potere/dovere di annullare d’ufficio – entro il termine perentorio di dodici mesi ex art. 21 nonies l. n. 241/1990, applicabile anche nel caso di specie – i provvedimenti di proroga adottati in forza della l. n. 145/2018, garantendo così, in assenza di un affidamento meritevole di tutela in capo ai concessionari, l’uniforme applicazione del diritto Ue.

Automatic extension of concessions for state-owned maritime property and administrative review

The individual provisions of Public Authorities which, according to Italian law, determine the automatic extension of existing concessions for state-owned maritime property used for tourism and recreational purposes, must be considered administrative measures with constitutive effects, and not merely acts with a purely “declaratory” value of will expressed by law. These provisions – based as they are on a national regulation incompatible with EU law – should be considered unlawful and should be submitted to administrative or judicial review, according to national rules. Therefore, Public Authorities have the power to annul such provisions (within the peremptory term of twelve months pursuant to art. 21 nonies of the Italian “Administrative Procedure Act”, law n. 241/1990, which applies in these cases), thus guaranteeing the uniform application of EU law in the absence of legitimate expectations of the concessionaires themselves.

Beniamino Caravita di Toritto e Giuseppe Carlomagno

La proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime. Tra tutela della concorrenza ed economia sociale di mercato. Una prospettiva di riforma

Il saggio prende in esame i principi comunitari, contenuti nella Direttiva Bolkestein e nella sentenza della Corte di Giustizia C-458/14 e C-67/15 del 14.7.2016, secondo cui le concessioni aventi ad oggetto beni del demanio marittimo devono essere assegnate previa procedura di selezione tra gli aspiranti. Il legislatore nazionale, anche dopo il 2016, ha continuato a disporre proroghe automatiche ai concessionari uscenti (da ultimo sino al 2033). Nelle conclusioni, si esporranno taluni spunti su un tentativo concreto di riforma del settore.

The automatic extension of State-owned maritime concessions. Between competition and social market economy. A reform perspective

The essay examines the EU principles emerging from the Bolkestein Directive and the Court of Justice judgment no. 458/14 of 14.7.2016, according to which concessions of State owned maritime assets must be assigned after a selection procedure among the applicants. Even after 2016, the national legislation has continued to arrange automatic extensions to outgoing concessionaires (most recently until 2033). In the conclusions, some ideas on a concrete attempt to reform the sector will be set out.

DIRITTO E SOCIETÀ

Rivista trimestrale fondata nel 1973 da Giovanni Cassandro, Vezio Crisafulli e Aldo M. SandulliRivista di classe A per l’Area 12 – ISSN: 0391-7428

Diritto e Società n°3 – 2021

La proroga delle “concessioni balneari”alla luce delle sentenze 17 e 18 del 2021dell’Adunanza Plenaria

sommario 3/2021 – numero speciale

Rivista trimestrale fondata nel 1973 da Giovanni Cassandro, Vezio Crisafulli e Aldo M. Sandulli

Rivista di classe A per l’Area 12 – ISSN: 0391-7428

La proroga delle “concessioni balneari”
alla luce delle sentenze 17 e 18 del 2021
dell’Adunanza Plenaria